我国对外援助阶段性转折的新形势与新思维
发表于：2016-03-18 15:12 作者：admin
李宁 华中科技大学
自2015年底至今几个月以来，习近平主席通过中非论坛约翰内斯堡峰会和中东三国之行，从最高层次向国际社会阐释了“合作共赢、共同发展”的新时期外交理念，推动了“一带一路”的国际合作构想，携手非洲、中东共同描绘新的合作蓝图，亮明了维护和平发展的立场，为增进世界稳定繁荣注入了强大的正能量。
习主席的高端首脑外交，在世界范围跨越巨大的文化和意识形态鸿沟，联合最广泛的共同利益和战略，取得了非凡的外交成果，赢得了广泛的国际赞誉。在动荡复杂的世界局势中，极大拓展了我国的战略空间，为开拓更加广泛的国际合作提供了强大的价值观指导。同时，在对外工作的理论研究领域也留下了丰富的实践经验，启迪了理论研究的进一步发展。
中国的国际援助是我对外工作的重要部分，建国以来来对促进我在国际上广交朋友、巩固国际地位起到了十分积极的历史作用。在当前形势下，也更是落实习主席新时期外交理念的重要一环，加强对外援助的理论研究具有十分重要的现实意义。
一、我国对外援助的经济学视角理论研究现状
1、对外援助阶段性转折的国际国内背景
2014年3月，对外援助主管部门商务部正式启动全面深化对外援助管理体制改革的工作，围绕对外援助的管理、实施、监督等方面进行了一系列深化改革，这标志着我国对外援助工作进入了一个新的发展阶段。援助的阶段性转折有其深刻的国际国内背景。
国际方面，美国相对衰落，现行国际秩序开始进入由治而乱的周期。与此同时，经过数十年的高速发展，我国已成为世界第二大经济体，综合国力极大提高，国际影响力与日俱增，与上世纪六七十年代相比已是翻天覆地的变化，但面临的外部压力也更加严峻。第一，我国工业化进程与经济全球化深度融合，已经形成国内外双向传导机制，国内政策的影响力随着贸易与投资远达世界各个角落，同样，其他地区的政治经济波动也反向传导至国内。只顾低头搞好自己的事已经不行了，唯有同时把握好国际国内两个大局才可确保顺利发展。第二，几十年的辛勤劳动建设积累起巨大的国民财富，也引起强烈的猜忌和防范，国际竞争越加复杂激烈，使我国面临从未有过的战略局面。回顾以往的历史，战乱往往不是因为贫穷，而是因为富饶。无数的历史都可以证明，在一种既有秩序之中，身居主角其次的一方，往往是最危险的，也最易受猜忌和打击。远如英国与新兴帝国俄、德的争霸，以及对后起之秀美国的防范；近如美国对德国、日本崛起的限制与削弱，和对苏联的冷战与打击。当今的历史舞台上，主角依然是美国，奥巴马总统已经宣布，美国的目标是再领导世界一百年。从美国的角度，近年来战略重心东移的声音始终不断，亚太再平衡、加强美日军事同盟、TPP等政治军事经济各方面的布局早已开始。而从中国的角度，虽然我始终坚持走永不称霸、和平发展的道路，但是匹夫无罪，怀璧其罪。另一方面，与当年相比，我国今日已再无任何战略屏障可以凭籍。危机感和使命感迫使我在对外工作中必须时刻保持清醒，站稳脚跟，积极有为。
国内方面，新的形势迫使对外援助管理体制亟待深化统合进一步形成合力。
国际援助业务是一项复杂的系统管理工程，涉及外交、经济、法律、工程、贸易、金融等诸多领域，由国务院政府主管部门主导，在总的对外战略方针指导下多个专业部门的按照各自分工协调共同实施。从过程管理的角度，按照多学科融合的方法综合分析，对外援助的管理体系可分为四大体系，一是政策目标管理体系，二是项目实施过程管理体系，三是成本预算管理体系，四是援助效果评价管理体系。其中有些领域属于法律约束，包括与受援国签署条约协议的国际法领域、按照国务院颁布的各类相关法律执行的国内法领域，如预算法、合同法、政府采购法等等；还有些属于部门规章的行政约束领域，还有一些无成文法律法规依据的对外关系政策领域。由于各体系之间相互交叉影响，不同法律之间也各有自己的程序和侧重，因此在各自的约束力不等的情况下，定量管理的专业领域目标与定性衡量的宏观战略目标往往不相协调，使得援助的及时性、针对性和总体效果受到削弱。上述国内外多重的复杂因素使得对外援助领域迫切需要进一步深化改革。
2、对外援助转折阶段的指导思想试解析
对外援助转折阶段的指导思想就是贯彻落实习近平主席的新时期外交理念。自十八大以来，习总书记亲自在多个国际场合阐释了“合作共赢，共同发展”、“命运共同体”等新时期外交理念，以最大公约数构筑国际伙伴关系同心圆，“一带一路”、亚洲基础设施开发银行、国际产能合作等都是其中重要的战略组成部分。我国对外工作的指导思想从韬光养晦转向奋发有为，对外交往积极主动，思路清晰。
新时期外交理念以及互利共赢开放战略的内容十分丰富，包含许多新的内涵，其中“合作共赢，共同发展”、“命运共同体”等理念的一个主要内涵特征就是共生的观念，这一观念具有鲜明的价值观意义和现实战略意义。
第一是共生观念为中美竞争提供一种零和博弈之外的现实选择。我国成为世界第二大经济体的现实，已使中美之间客观上进入零和博弈的困局之中。无论是在缩小差距时期，还是未来赶上甚至超过的阶段，美国对我国的排挤与打压必将越来越激烈。虽然我国在经济实力方面可能很快缩小与美国的差距，但在综合实力方面却仍与美国有巨大差距，因此我在对美的大国竞争中处于弱势的局面将长期存在。习主席近期提出中美之间要防止修昔底德陷阱，建立新型大国关系的倡议正是基于中美零和竞争的严峻现实提出的思路。共生观念的适用条件有二，一是深度融合的经济现状使双方互相难以避免，必须共同存在。相互一举一动都会影响到对方，各自国内的问题本身就是国际问题，此时谋求共生对于双方来说是两害相权取其轻，力求避免最坏结果的一种选择。二是在零和博弈的大局前提下，仍可积极寻找双方的共同利益，比如地区安全、恐怖主义、全球变暖、互联网等国际公共环境方面，合作的利益大于竞争。对中国而言，保持自身稳定并继续缩小与强势对手的差距应该是较为现实的战略选择。
第二是共生观念为大国的发展模式提供了一种价值观思想。除与美国的零和博弈困局之外，日本等原来始终轻视我们的国家也很难短期内接受被超过的现实，但对其他国家而言，尤其在发展中国家的普通民众眼中，中国的基础设施建设加工业化的发展模式具有明显的示范效应。但是任何一种发展模式，必须有相应的价值观理念，也就是多数受益的价值视角，否则就不是一种成功的模式。比如日本虽然早已是发达国家，但是其始终只是经济单项发达，在政治军事方面没有独立性，因此也并不具有可广泛接受的道德感召力。相比而言，美国和前苏联则分别以各自的价值观主导综合国力发展，构筑了两种发展模式并被其他国家模仿。十八大以来，习主席提出“合作共赢，共同发展”新时期外交理念，为中国发展模式走向世界提供了的核心价值观指导，其丰富的内涵思想为解决我国进一步开放过程中与其他国家的利益冲突提供了方向性的指导思想。相比于中美之间全方位的大国竞争，其他国家与我国之间多数为贸易方面等单项的局部竞争，相互间谋求共生共存的共同发展利益远大于矛盾冲突。尤其是在我国当前海外利益日益增多，亿万人员的海外安全迫切需要得到维护的情况下，更多的承担国际治理义务和提供国际社会中的公共产品必将成为新时期外交工作的重要方向。道理上讲，谁用的多谁的责任大，谁出了钱谁说了算。价值观的意义在于道德感召力，对外援助就是将我国综合国力提升为中国发展模式的道德感召力的最好渠道之一。
二、共生思想在对外援助领域的理论分析
1、对外援助的经济理论梳理
对国际援助的经济学视角研究通常离不开传统的经济学理论基础，通过对国际援助背后的经济学理论问题进行梳理可以发现几个特点，一是国际援助的理论随着主流经济学理论的演变不断的变化；二是援助国对经济发展的理解起主导作用，三是发展经济学的发展观念对国际援助有重要的影响作用。尽管学术界对国际援助的理论研究取得了丰富成果，但仍然有一些本质问题难以得到科学合理的理论解释。比如对国际援助背后真实动因的经济学解释，疑问始终隐隐存在。按照亚当斯密经济学的基本假设，市场中的每个个体人的基本原则是个体利益最大化，通过市场有效配置经济资源形成整个社会的社会福利最大化。而国际援助支出通常属于一国的公共财政支出范围，公共财政支出通常理解为由公共财政收入负担的，为解决市场失灵而由政府投入市场的，有利于增进全体社会福利的经济资源使用。而国际援助支出，往往是由国家公共财政负担的，将原本可以用来增进本国全体社会福利的经济资源用于其他国家的社会经济各项用途，对援助提供国来说，此项公共财政支出并不直接给援助国带来经济效益，如果用私人投资概念中的投入产出比来衡量，国际援助支出属于零回报的资源使用，而任何资源都具有有限性的经济属性，换言之，国际援助没有直接增进本国人民的社会福利，国际援助行为不符合基本经济人的假设原则，相反，却减少了本可以用来增进本国社会福利的经济资源。
针对上述问题，之前的各种理论均没有给出合理的解释，对此，笔者以为，从某一角度来说，无论是源自亚当斯密的古典主义市场决定论者还是源自凯恩斯的政府干预论者均以“人性私”为起点，以个体利益最大化作为最优选择，由此而进行市场行为分析，在这种情况下，国际援助支出明显不符合个体利益最大化的经济学基本原则。
在一些西方国家的国际援助实践中，上述问题也常常成为国会拨款讨论议题的焦点。同时，近年来，我国的对外援助政策也时常受到国内舆论的质疑，一些较为激烈的观点提出我国的对外援助不但没有什么效果，甚至认为针对某些国家的援助已经违背了我国人民能够认可的价值观原则，比如曾经一段时期的对东南亚某国援助,在网络上引起的舆论评价几乎一边倒的反对。多数舆论普遍认为应该将所花费在其他国家身上的财政援助资金用于本国国内的扶贫和基本建设等方面。而政府在实施此类援助时也同样十分谨慎，从指导思想和舆论引导上，均提不出合理的理论依据，也无法直言其现实考虑，长期以来始终处于较为尴尬的境地。同时，当前阶段的国际环境与上世纪六七十年代相比发生了巨大变化，世界政治经济格局的变化使我国对外援助的战略目标也相应发生了根本变化，而在国际援助的理论研究方面则长期未能跟上时代的发展，使得我国大量的援助实践经验未能得到足够的总结和分析。
我国的对外援助工作，长期处于实践大于理论的情况。所谓理论，就是一个价值评价体系和政策指导思路，这个体系应该能够说明并且证明对外援助工作是有价值的，是值得付出国家财政资源去运作实施的。有了这样一个体系，就能解决以下几方面的疑问。一是解决国内社会舆论的怀疑态度，使民众普遍认为我国的国际援助是有利于我国长远利益的。国际援助本是一项光明的事业，但由于长期以来在实施过程中的保密意识，使得国内社会舆论无法正面接触和了解其真实面貌，难免有诸多的猜疑和不理解。二是解决国际上的一些质疑，使受援国和其他国家对我国的国际援助行为有一个正面的认可。目前我国对外宣传中强调我国的国际援助主要有两个方面，人道主义援助和不附加任何政治条件的无偿援助。但对在这两种之外的更多的援助行为则难以提出合理的理论解释。三是努力站在一个道义的制高点，力争在国际政治新经济秩序形成过程中增强我国的话语权（点击阅读）
